Elections

Municipales : incertitudes et insécurités juridiques

La loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19, un décret et une ordonnance des 17 mars et 1er avril 2020 organisent le report du second tour des élections municipales. Demeurent néanmoins et « jusqu’à nouvel ordre » quelques incertitudes, sources d’insécurités juridiques.

Des résultats de premier tour acquis mais une entrée en fonction reportée.

30 143 communes ont, à l’issue du premier tour, des conseils municipaux complets. Un second tour sera nécessaire dans 5 816 communes : 3 275 communes de moins de 1 000 habitants dans lesquelles le premier tour, organisé au scrutin uninominal, n’a pas permis d’élire suffisamment de conseillers municipaux et 1 541 communes de plus de 1 000 habitants où aucune liste n’a obtenu la majorité absolue 1.

L’élection des conseils municipaux élus au premier tour est bien acquise 2, mais leur entrée en fonction aura lieu à une date fixée par décret « au plus tard au mois de juin, aussitôt que la situation sanitaire le permet ».

La première réunion des nouveaux conseils se tiendra cinq à dix jours après cette entrée en fonction. Les mandats de l’ensemble des conseillers municipaux et communautaires sont par conséquent prorogés, jusqu’à l’entrée en fonction des nouveaux élus pour les conseils municipaux élus au complet au premier tour ou jusqu’au second tour dans les communes pour lesquelles celui-ci est nécessaire.

Les réunions des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale ont lieu soit trois semaines après l’entrée en fonction des élus du premier tour, si l’élection a été acquise dans toutes les communes membres, soit trois semaines après le second tour, dans le cas contraire.

UN SECOND TOUR OU À NOUVEAU DEUX TOURS.

La date du second tour, envisagé en juin, sera fixée par décret pris le 27 mai au plus tard. Le dépôt des candidatures devra être effectué au plus tard le mardi qui suit la convocation des électeurs. Le plafond des dépenses sera augmenté d’un coefficient fixé par décret dans la limite de 1,5 et la période de recueil des fonds court à partir du 1er septembre 2019.

Toutefois, le Parlement a prévu l’hypothèse où la situation sanitaire ne permettrait pas l’organisation du second tour en juin. Une loi devra alors prévoir une nouvelle prorogation des mandats et l’organisation de deux tours de scrutin. Il y est ainsi admis la possibilité, faute de pouvoir respecter le délai de trois mois entre le premier et le second tour, d’une invalidation des résultats du premier tour pour les communes pour lesquelles un second tour était nécessaire.

En toute hypothèse, les élus du 15 mars voient leur mandat garanti. Le sort particulier des conseillers élus au premier tour dans les communes de moins de 1 000 habitants a été quant à lui précisé, par l’article 3 de l’ordonnance du 1er avril 2020 pour prévoir que les sièges acquis au 1er tour sont maintenus, le second tour ne visant qu’à procéder à l’élection des sièges non pourvus au premier tour.

DEUXIÈME VAGUE DE CONTENTIEUX ?

Malgré les précautions prises par le gouvernement, le report du second tour pourrait augurer une « deuxième vague » de bouleversements, cette fois-ci contentieuse.

L’ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif a mis en place des mesures dérogatoires en matière de procédure administrative contentieuse. Alors qu’usuellement les réclamations contre les opérations électorales doivent être enregistrées à peine d’irrecevabilité « au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit l’élection », les réclamations contre les opérations du premier tour des élections municipales du 15 mars 2020 pourront être formées jusqu’au plus tard à 18 heures le cinquième jour qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dès ce tour.

S’agissant du premier tour, l’insécurité juridique résultant de cette prorogation pourrait être doublée de celle résultant de la possibilité ouverte au requérant de développer de nouveaux griefs au bénéfice d’une computation des délais rallongée. La question est, en effet, celle de savoir si le juge électoral continuera à juger irrecevable tout nouveau grief présenté hors du délai de droit commun fixé par l’article R. 119 du Code électoral ou s’il tire les conséquences de cette prorogation exceptionnelle sur son office en jugeant recevable tout nouveau moyen pour autant qu’il soit développé au plus tard à 18 heures le cinquième jour qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dès ce tour.

Par ailleurs, en dépit des précautions résultant de la circulaire du ministre de l’Intérieur du 9 mars 2020 portant sur l’organisation des élections municipales des 15 et 22 mars 2020 en situation d’épidémie de coronavirus Covid-19, le taux d’abstention au premier tour du 15 mars a atteint un record de près de 55 %. Le juge électoral est déjà massivement saisi à l’effet de déterminer si cette abstention exceptionnelle n’a pas été de nature à altérer la sincérité du premier tour.

Ce grief, articulé seul, devrait toutefois pouvoir être écarté : d’une part, le juge électoral examine si les circonstances ayant favorisé l’abstention ont affecté un candidat plutôt qu’un autre (opération délicate), d’autre part, au bénéfice du dernier alinéa de l’article 19.I de la loi du 23 mars 2020 selon lequel « dans tous les cas » l’élection régulière des conseillers élus dès le premier tour « reste acquise », disposition de valeur législative s’imposant au juge administratif sauf à être écartée par le jeu d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Pour ce qui est du second tour, la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 a rapidement confirmé le maintien des interdictions de campagne d’ici son organisation : interdiction de porter à la connaissance du public tout numéro d’appel téléphonique ou télématique gratuit (L. 50-1 du Code électoral), interdiction de tout affichage en dehors des emplacements réservés (L. 51 du Code électoral), interdiction de toute utilisation à des fins de propagande électorale de procédé de publicité commerciale et interdiction de toute campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité (L. 52-1 du Code électoral). La prolongation de cette période d’interdiction pourrait mécaniquement multiplier les griefs soumis au juge électoral.

Par ailleurs, en autorisant le dépôt des listes pour le second tour bien au-delà des 48 heures prévues par l’article L. 267 du Code électoral, le législateur pourrait avoir permis des accords entre listes inenvisageables en d’autres temps. La sincérité du scrutin pourrait s’en trouver dénoncée, même s’il pourrait être délicat pour le juge de l’élection d’y identifier une irrégularité propre à fragiliser les résultats du second tour.

Selon certains constitutionnalistes, la déconnexion temporelle des deux tours des municipales pourrait également laisser place à des interrogations soumises au juge constitutionnel sur la sincérité du scrutin, principe constitutionnellement garanti, notamment pour sembler résulter de deux élections plutôt que d’une.

De même, la constitutionnalité d’une invalidation des résultats du premier tour, pour les communes où il n’a pas été décisif et dans le cas où le délai de trois mois entre les deux tours ne pourrait être respecté, n’est pas sans interroger en premier lieu au prisme de l’article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ».

1 Rapport de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, sur les projets de loi, organique et ordinaire, adoptés par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 20 mars 2020 (n° 2762 et 2763).

2 Article 19.I dernier alinéa de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19.